54 PROJEKTMANAGEMENT AKTUELL · 34. Jahrgang · 04/ 2023 DOI 10.24053/ PM-2023-0076 Digitale Nachweise und europäische Interoperabilität-- eine Herausforderung für das Projektmanagement der Zukunft Guido Bacharach Für eilige Leser | Wie einfach wäre es, Zeugnisse und andere Nachweise digital zu erhalten und verarbeiten zu können! Im Rahmen der Digitalisierung im öffentlichen Dienst wird dieser Traum in einigen deutschen wie auch europäischen Projekten soeben realisiert. Doch der Einsatz einer solchen digitalen Technik bedingt auch Changeprojekte im rechtlichen und organisatorischen Umfeld-- und das gleich für ein nationales wie internationales Umfeld verschiedenster Rechts- und Organisationssysteme. Ein komplexes System von bedingten Änderungen, die eine große Herausforderungen im Multiprojektmanagement in der nahen Zukunft darstellen werden. Interoperabilität, gerade bei digitalen Nachweisen, ist ein momentan heißes Thema im europäischen Umfeld und könnte eine Lösung für diese Aufgabe sein. Der Artikel beschreibt beispielhafte Projekte, aktuelle Initiativen und mögliche zukünftige Entwicklungen. Schlagwörter | Digitalisierung, öffentlicher Dienst, OZG, Digital-Nachweise, europäische Projekte, Standardisierung, Interoperabilität, Multiprojektmanagement Digitalisierung und OZG Auch wenn die Digitalisierung ein Hype-Thema ist, wird von Mitarbeiten des öffentlichen Dienstes oftmals die Frage gestellt, welchen Nutzen diese Digitalisierung für die jeweilige Behörde hat. Tatsächlich muss man sagen, dass der Nutzen für die jeweilige Behörde selbst in vielen Fällen nur schwer zu finden ist. Oft haben prozessuale und organisatorische Verbesserungen einen weitaus größeren Effekt auf Effizienz und Effektivität des Arbeitens im öffentlichen Dienst, ja sind häufig erst Voraussetzung für eine Digitalisierung. Auch ist zu bedenken, dass im öffentlichen Dienst, anders als oft in der Privatwirtschaft, die Teilhabe auch digital nicht affiner Nutzer gewährleistet sein muss. So müssen Behörden bei der Digitalisierung von Prozessen damit rechnen, zusätzlich zum „neuen“ digitalen auch weiterhin den „alten“ analogen parallel unterstützen zu müssen. Tatsächlich ist ein unmittelbarer Nutzen bei einer Digitalisierung öffentlicher Dienstleistungen hauptsächlich für den Nutzer, den Bürger zu sehen. Daher ist es kein Wunder, dass das im Jahr 2017 in Kraft getretene ”Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen- - Onlinezugangsgesetz (OZG)“ Bund und Länder verpflichtete, ihre Verwaltungsleistungen bis Ende 2022 auch elektronisch über Verwaltungsportale anzubieten. Dieses Gesetz bot dem öffentlichen Dienst eine Motivation, zumindest bürgerseitig seine Prozesse zu digitalisieren. Wir haben inzwischen Mitte 2023 und das OZG ist in weiten Teilen als gescheitert zu betrachten. Die Gründe sind vielfältig und haben, wie so oft, auch schwerpunktmäßig in einem fehlenden Projektmanagement zu suchen. Wie so oft wurde ein Gesetz als ausreichend betrachtet, eine grundlegende Veränderung in Bund, Ländern und Kommunen zu bewirken. Der Bund hatte nach einiger Zeit einen Weg gefunden, für einige seiner Leuchtturmprojekte ein Programmmanagement zu betreiben. So ist es kein Wunder, dass der Bund einige Erfolge im Bereich OZG zu verzeichnen hatte. Länder und speziell Kommunen wurden in weiten Feldern mit ihren oft begrenzten Kapazitäten allein gelassen- - mit entsprechend fehlendem Erfolg. Inzwischen wird über einen Neustart von OZG, genannt OZG 2.0, diskutiert. OGZ 2.0 soll sich nach aktuellem Stand der Diskussion wohl auf bestimmte Verwaltungsleistungen und -Prozesse konzentrieren und bei diesen den gesamten Wissen | Digitale Nachweise und europäische Interoperabilität 55 PROJEKTMANAGEMENT AKTUELL · 34. Jahrgang · 04/ 2023 DOI 10.24053/ PM-2023-0076 Prozess von Endpunkt zu Endpunkt (also nicht nur den Teil, mit dem der Bürger in Kontakt kommt) digitalisieren. Es bleibt abzuwarten, ob dieser Ansatz zu mehr Erfolg führen wird. Digitale Nachweise Ein Beispiel für die Digitalisierung im öffentlichen Dienst sind die Digitalen Nachweise. Jeder, der schon einmal mit einem Zeugnis oder einem Zertifikat versucht hat, sich zu bewerben oder auszuweisen, kennt das Problem des analogen Dokumentes und damit die Vorteile, die eine Digitalisierung mit sich bringt: Analoge Nachweise müssen entweder im zertifizierten Original oder als beglaubigte Kopie vorgezeigt werden, evtl. Abweichungen zu vorher gemachten Angaben müssen aufwendig nachgeprüft und plausibilisiert werden. Solche Nachweise digitalisiert, digital signiert und mit Maschinen verarbeitbaren Daten versehen, würden den Prozess z. B. bei der Bewerbung um einen Studienplatz oder Immatrikulation an einer Hochschule bei gleicher oder sogar erhöhter Sicherheit deutlich beschleunigen und vereinfachen. Die technische Umsetzung ist dabei nicht das Problem und existiert schon länger in verschiedenen Ausfertigungen. Grundsätzlich werden digitale, möglichst maschinenlesbare und -verarbeitbare Daten (z. B. im Bildungsbereich in den Datenstandard-Formaten ELMO, ELM oder Open Batch) in digitale „Briefumschläge“ gelegt, die Informationen wie Holder (analog gleich „Absender“) und Issuer (der Aussteller des Digitalen Nachweises) tragen. Die Formate, in denen diese Briefumschläge ausgestaltet sind, können von einfachem signierten PDF bis zur Verifiable Credential sein und auf verschiedensten Infrastrukturen laufen. Damit können Institutionen Digitale Nachweise ausstellen, die Inhaber / Holder dieser Digitalen Nachweise digital (z. B. in einer digitalen Brieftasche, „Wallet“) speichern und bei Bedarf für z. B. Bewerbungen Personen und Organisationen digital zur Verfügung stellen, die diese ebenfalls voll digital prüfen und die darin enthaltenen Daten verarbeiten können (siehe Abbildung 1). Darauf basierend gibt es unterschiedliche Organisationen, Projekte und Initiativen, die sich mit dem Thema Digitale Nachweise beschäftigen. In Deutschland hat sich das „Netzwerk Digitale Nachweise“ (https: / / www.linkedin.com / company / netzwerkdigitale-nachweise/ ) gebildet, das sich zur Aufgabe gemacht hat, mit diesem Thema beschäftigte Personen und Organisationen zusammenzubringen, um Informationen auszutauschen und Doppelarbeit zu verhindern. In diesem Umfeld haben sich in Deutschland z. B. im Bildungsumfeld die Projekte des Landes NRW (DIGIZ NRW, https: / / www.digiz. nrw/ , Digitalisierung von Abiturzeugnissen) und der IHK München und Oberbayern entwickelt. Im europäischen Ausland sind die Projekte zur Digitalisierung von Nachweisen noch vielfältiger. Allein im Bildungsbereich können dort die schon produktiv genutzten Lösungen • EMREX (https: / / emrex.eu/ ) • Erasmus-Without-Paper (EWP, ein Teil der European- Student-Card-Initiative, https: / / erasmusplus.ec.europa. eu / europeanstudent-card-initiative / ewp) • Europass (https: / / europa.eu / europass / de) genannt werden. Weitere in der Zukunft für die europäische Digitalisierung von Nachweisen wichtige Projekte sind: • European-Blockchain-Service-Infrastructure (EBSI, https: / / ec.europa.eu / digital-buildingblocks / wikis / display / EBSI / Home) • Single-Digital-Gateway (SDG, https: / / single-marketeconomy.ec.europa.eu / singlemarket / single-digital-gateway_en) • Das von der Europäischen Union geförderte Projekt DC4EU (https: / / www.dc4eu.eu/ ) Herausforderung: Multiprojektmanagement und Interoperabilität Aus der Perspektive der Zielsetzung, Nachweise zu digitalisieren, scheint die Vielzahl der Projekte zu diesem Zweck positiv zu sein. Das sieht aber schon dann anders aus, wenn man bedenkt, dass die obigen Projekte nur eine Auswahl der für den Autor relevantesten und wichtigsten Projekte in diesem Bereich sind. Noch immer werden Fördertöpfe im nationalen und europäischen Umfeld bereitgestellt, die salopp gesagt dazu auffordern, im Bereich der Digitalen Nachweise, Abbildung 1. Technische Lösung Digitaler Nachweise Wissen | Digitale Nachweise und europäische Interoperabilität 56 PROJEKTMANAGEMENT AKTUELL · 34. Jahrgang · 04/ 2023 DOI 10.24053/ PM-2023-0076 aber auch in anderen Bereichen, das Rad noch einmal zu erfinden. Dabei gibt es selten tragfähige Pläne, diese Lösungen fähig zu machen, mit anderen Systemen zusammen arbeiten zu können („Interoperabilität“). Oft ist es auch so, dass die Aktivitäten des Dissemination-Parts dieser Projekte es nicht schaffen, das Produkt produktiv „auf die Straße“ zu bringen. Damit werden seit Jahren durch diese Projekte, auch aber nicht nur im Bereich der digitalen Nachweise im Bildungswesen, immer mehr Projekte, Systeme und Standards mit folgenden Eigenschaften produziert: Wenige davon werden jemals produktiv eingesetzt. Die meisten nutzen unterschiedliche und nicht kompatible Transport- und Prüfmechanismen. Auch die genutzten Datenformate sind unterschiedlich. Die wenigen Formate, die es zu einem gewissen Status eines de-facto-Standards gebracht haben, sind: • ELMO • European Learning Model (ELM) • Open Badges • SDG / OOTS-Evidences • Nationale Standards (z. B. in Deutschland XBildung) Wie schon erwähnt, das sind aber nicht die einzigen Datenformate, die genutzt werden. Und es werden wohl auch nicht die letzten sein. Dies alles führt zu einer hohen Komplexität. Wer diese Lösungen nutzen möchte, muss sich entweder in der Wahl seiner Systeme und Standards stark beschränken, oder eine Möglichkeit suchen, innerhalb des von ihm genutzten Ökosystems eine interoperable Landschaft zu schaffen. Das ist aber nicht so einfach. Wird in diesem Zusammenhang von der Interoperabilität der Systeme und Standards eines Ökosystems gesprochen, wird häufig nur die rein technische Interoperabilität bedacht. Die allein ist schon schwer zu garantieren, sieht man aber weiter, inwieweit das Zusammenspiel dieser Komponenten auch in semantischer, organisatorischer oder rechtlicher Sicht zueinander passen, wird klar, vor welcher Herausforderung ein Projektmanagement bei Implementation und Betrieb eines solchen heterogenen Umfelds steht (siehe Abbildung 2). Tatsächlich entsteht für die Implementation und auch Betrieb dieser Lösungen eine exponentielle Komplexität durch: • Verschiedene Systeme • Mit jeweils verschiedenen Standards • In verschiedenen Ländern • Mit Interoperabilitätsherausforderungen auf 4 verschiedenen Ebenen (technisch, semantisch, organisatorisch und rechtlich) • Cross-border über Landesgrenzen hinweg Diese Komplexität ist für Menschen kaum mehr fassbar. Sie verstärkt sich dadurch, dass Implementation und gleichzeitige Veränderungen durch verschiedene Releasezyklen asynchron laufen können. Lösungsansätze Es stellt sich die Frage: Wie kann diese Komplexität, diese Herausforderung an ein „Hyper“-Multiprojektmanagement begegnet werden? In der heutigen Zeit, in der uns täglich neue Lösungen der Künstlichen Intelligenz mit unerwarteter Leistungsfähigkeit überraschen, ist eine naheliegende Option, die Antwort in der Unterstützung durch KI zu suchen. Es ist sehr wahrscheinlich, dass in Zukunft die KI das Projektmanagement revolutionieren wird. Die Lösung unseres Problems wird die KI jedoch nicht bringen können. Es geht hierbei nicht nur um die koordinative Bewältigung der Komplexität, sondern auch um einen Zeitfaktor, neue Lösungen zu schaffen und speziell inkl. Mitarbeiterschulung einzuführen. Der Mensch, der zumindest in der Rolle des Nutzers weiter gebraucht werden wird, wird hier stets der Engpass sein, den eine noch so gute KI nicht wird beheben können. Eine andere, wahrscheinlich bessere Lösung wäre es, die Komplexität dieses Ökosystems drastisch durch Standardisierung zu reduzieren. Ansätze wären: • Standardisierung der Lösungsvielfalt durch Auswahl bewährter Systeme und Vermeidung von Entwicklung unnötiger, neuer Systeme. • Weitere Standardisierung der Datenformate und Schnittstellen, falls mehrere de-facto-Standards schon existieren ggf. durch Nutzung von Brückenkonstrukten und Konvertern. • Optimal wäre es, auch eine Standardisierung im semantischen, organisatorischen und rechtlichen Bereich über Ländergrenzen hinweg anzustreben. • Bei der öffentlichen Förderung darauf achten, dass nicht Projekte gefördert werden, die das Rad erneut erfinden, Abbildung 2. Herausforderung: Implementation auf verschiedenen Ebenen Wissen | Digitale Nachweise und europäische Interoperabilität 57 PROJEKTMANAGEMENT AKTUELL · 34. Jahrgang · 04/ 2023 DOI 10.24053/ PM-2023-0076 sondern bestehende Lösungen und Standards zu einem interoperablen Ökosystem integrieren. Es gibt inzwischen gerade im europäischen Rahmen einige vielversprechende Ergebnisse zu diesem Thema: • Es gibt nun ein Europäisches Gesetz zur Sicherung von Interoperabilität (https: / / ec.europa.eu / commission / presscorner / detail/ %20en / ip_22_6907). • Die Datenformate ELMO (genutzt von den Lösungen zum Austausch von Digitalen Nachweisen EMREX und EWP) und ELM (genutzt von der Lösung Europass) sind 100 % semantisch äquivalent gemacht worden. Konverter zwischen den beiden Datenstandards werden im europäischen Projekt DC4EU entwickelt werden. • Dies und weitere Entwicklungen führen zu einem interoperablen Ökosystem (siehe Abbildung 3). • Europäische Arbeitsgruppen zur Interoperabilität (z. B. Arbeitsgruppen des European Digital Education Hubs, https: / / education.ec.europa.eu / focus-topics / digital-education / action-plan / action-14-european-digital-education-hub). Die Herausforderungen sind groß, es gibt einige Ansätze zur Lösung. Und eines ist klar: Die entstehende Komplexität in der Projektlandschaft lässt sich national und international nur noch mit konsequenter Standardisierung und Interoperabilität bewältigen. Eingangsabbildung: © iStock.com / Sergey Nivens Abbildung 3. Interoperables Ökosystem nach Gottlieb / Bacharach Guido Bacharach Guido Bacharach, ehemaliger Leiter der Stabsstelle Strategie und Digitalisierung in der Stiftung für Hochschulzulassung, hat langjährige Erfahrungen in internationalen Projektlandschaften, ist in der GPM Leiter der GPM Fachgruppe Critical Chain Projektmanagement, Inhaber von Lehraufträgen im Projektmanagement, Leiter der VOICE Gruppe Alternativen, Berater im EMREX Executive Committee, Co-Gründer des Netzwerks Digitale Nachweise und ist in mehreren nationalen und internationalen Projekten zur Digitalisierung der Verwaltung tätig. https: / / orcid.org / 0000-0002-7945 - 9118