9 projekt M A N A G E M E NT 2/ 20 0 6 aktuell Einmal im Jahr hält der Bundesrechnungshof den Bundesbehörden in Sachen Wirtschaftlichkeit den Spiegel vor, wenn der jährliche Bericht der Öffentlichkeit vorgestellt wird. Ulrich Ditzen: Der öffentliche Bericht ist nur die Spitze des Eisbergs, ein für die Öffentlichkeit bestimmtes Substrat unserer Arbeit. Viele der hinter den Bemerkungen stehenden Arbeiten müssen aber vertraulich bleiben. Das, was Sie lesen, ist eine Auslese aus rund eintausend Prüfungen pro Jahr. 1999 haben Sie in Ihrem Bericht festgestellt, dass Projektmanagement in den Behörden nicht ausreichend angewendet wird. Hat diese Bemerkung Früchte getragen? Horst-Dieter Ritter: Angesichts der Vielfalt von Behörden und Aufgaben kann man heute nur schwer ein einheitliches Bild zeichnen. Aber es gibt viele Zeichen, dass sich die Situation verbessert hat - gerade in der letzten Zeit! Es wurde nach unserer Bemerkung im Bundesministerium des Inneren sehr bald ein Praxisleitfaden für Projektmanagement entwickelt, erprobt und als verbindlicher Standard festgelegt. Das war ein bedeutender Schritt. Ditzen: Wir beobachten, dass die Zahl der Projekte immer mehr ansteigt. Und wir stellen fest, dass diese Projekte auch besser abgewickelt werden. Darin sehen wir einen Fortschritt. Wir wissen aber auch, dass die Rahmenbedingungen für das Projektmanagement bei Behörden noch schwierig sind. Seit wann ist Projektmanagement ein Thema beim Bundesrechnungshof? Ditzen: Im Bereich der IT-Prüfungen kam das Thema schon sehr früh auf, etwa zu dem Zeitpunkt, als auch die Privatwirtschaft die Chancen des Projektmanagements erkannte. Ritter: Im Bereich Organisation wird es seit etwa Anfang der neunziger Jahre diskutiert. Seitens der Politik forderte man unter dem Begriff „Schlanker Staat“ verschiedene Modernisierungen, zu denen auch das Projektmanagement gehört. Welche Möglichkeit hat der Bundesrechnungshof, das Projektmanagement im öffentlichen Bereich zu verbessern? Ditzen: Wir schreiben über die Ergebnisse unserer Prüfungen. Wir sind aber nicht berechtigt, in die Tätigkeit der Behörden einzugreifen. Wir empfehlen und fordern auf. Dies klingt nach einem stumpfen Schwert. Ditzen: Der Bundesrechnungshof wendet sich mit seinen Empfehlungen an die Verwaltung, insbesondere auch an das Parlament, das ja das Budgetrecht hat und damit auch das Recht zur Haushaltskontrolle. Über den Bundestag können Sie Einfluss nehmen? Ritter: Das Parlament greift unsere Bemerkungen auf und berücksichtigt sie in entsprechenden Aufträgen an die Behörden. In Ihren Jahresberichten wird das Thema Projektmanagement immer wieder genannt. Welche Vorteile bietet Projektmanagement insbesondere den Behörden? „Einigen Behörden fällt es schwer, Ziele zu formulieren“ Bundesrechnungshof: Schwierige Rahmenbedingungen für Projekte in Behörden Oliver Steeger In puncto Projektmanagement sprach man beim Bundesrechnungshof deutliche Worte. Die in Bonn beheimatete Behörde stellte bereits 1999 bei der Prüfung mehrerer Ministerien fest: „Projektmanagement kam bei einer Reihe von Vorhaben nicht zum Zuge, obwohl es der herkömmlichen Organisationsform überlegen gewesen wäre.“ Und: Soweit die Behörden damals doch mit Projektmanagement arbeiteten, setzten sie nicht die nötigen Management-Werkzeuge ein. Häufig fehlten angemessene Planungen für Projektziele, Projektstruktur, Kosten, Termine und Qualitätsanforderungen. Auch die laufende Projektüberwachung war nicht ausreichend. Seither sind sieben Jahre vergangen. Die Berichte aus Bonn fielen in Berlin auf fruchtbaren Boden. Die Zahl der Projekte - auch die der gut gemanagten - hat zugenommen. So entwickelten das Bundesministerium des Inneren und das Bundesministerium für Finanzen verbindliche Projektmanagement-Leitfäden. Dennoch fällt es vielen Behörden schwer, diese wirtschaftliche Arbeitsform noch konsequenter einzusetzen. Im Gespräch erläutern Ministerialrat Dr. Horst-Dieter Ritter, Leiter des Prüfungsgebiets „Organisation I“, und Ministerialrat Dr. Ulrich Ditzen, Leiter des Prüfungsgebiets „Informations- und Kommunikationstechnik“, die Hintergründe. 10 REPORT aktuell projekt M A N A G E M E NT 2/ 20 0 6 Ritter: Man denkt zunächst an Bauprojekte und Ähnliches als an die klassischen Projekte. Das ist richtig. Es gibt aber auch eine große Anzahl von Reorganisations- und Restrukturierungsprojekten, bei denen sich Projektmanagement rentiert hat - und noch weiter rentieren könnte. Gerade in diesem Punkt hat es in den letzten Jahren Bedarf gegeben. Bundesbehörden sollen den Bürger als Kunden verstehen. Dies setzt voraus, dass man Behörden reorganisiert. Auch dafür kann und soll Projektmanagement eingesetzt werden. Ditzen: Projektmanagement trägt dazu bei, Projektergebnisse zu verbessern. Die Vorhaben können schneller durchgeführt werden, und sie werden - was uns besonders interessiert - durch Projektmanagement wirtschaftlicher abgewickelt. Es können deutlich Finanzmittel gespart werden. Die Vorteile, die Sie nennen, sind ja von wissenschaftlichen Studien untermauert und in der Praxis der Wirtschaft bestätigt worden. Gibt es weitere Vorteile speziell für Behörden? Ritter: Ja. Projektmanagement unterstützt die Bündelung von Fachwissen. Es hilft, die Koordination zu vereinfachen und den Abstimmungsaufwand zu vermindern. Die Aufgaben werden flexibler erledigt. Auch ermöglicht Projektmanagement eine direktere Führung. Ditzen: Wir beobachten immer wieder, dass mit Projektmanagement einzelne Fachinteressen zusammengeführt und auch konzeptionelle Aufgaben der Ressorts wesentlich unterstützt werden können - besonders dann, wenn sie mit bedeutendem finanziellen Volumen, großer politischer Bedeutung und hohem Zeitdruck verbunden sind. Ritter: Wichtig zu erwähnen ist noch, dass Projektmanagement dazu beiträgt, die Bildung zusätzlicher Kleinstreferate zu vermeiden. Kleinstreferate? Ritter: Ja, für viele Sonderaufgaben richtete man diese Mini-Referate ein, bei denen ein oder zwei Mitarbeiter einem Referatsleiter unterstellt werden. Wir bemängeln die Bildung derartiger Kleinstreferate schon länger. Haben Sie Beispiele für gutes und erfolgreiches Projektmanagement bei den Bundesbehörden beobachtet? Ritter: Selbstverständlich! Der Umzug der Regierung von Bonn nach Berlin wurde mit mustergültigem Projektmanagement vorbereitet und durchgeführt. Ditzen: Dies gilt auch für die Entwicklung einer Zahlungsverkehrsplattform des Bundes sowie für das Projekt „Atlas“, das die Zollverfahren stark vereinfacht Dr. Horst-Dieter Ritter vom Bundesrechnungshof (Bonn) beobachtet, dass sich das Projektmanagement in Bundesbehörden verbessert hat. Dr. Ulrich Ditzen vom Bundesrechnungshof: Die Rahmenbedingungen bei Behörden erschweren das Projektmanagement. Fotos: Bundesrechnungshof 11 projekt M A N A G E M E NT 2/ 20 0 6 aktuell und beschleunigt; es erleichtert die Erledigung von Zollformalitäten für den Import und Export von Gütern. Hier wurde hervorragende Arbeit geleistet. Nachweislich kommt dieses Projekt auch der Wirtschaft zugute. Wenn es doch solche Erfolgsbeispiele gibt - weshalb müssen Sie immer wieder mangelndes Projektmanagement monieren? Ritter: Das hat eine Reihe von Ursachen. Wir stellen immer wieder strukturelle Probleme fest. Zum Beispiel? Ritter: Einigen Behörden fällt es schwer, Ziele zu formulieren - messbare Ziele, denn nur sie erlauben auch die Prüfung, ob ein Ziel erreicht wurde. Dies ist eine Grundvoraussetzung für erfolgreiches Projektmanagement … Ditzen: Richtig! In Behörden ist es weit verbreitet, Aufgaben statt Ziele zu beschreiben. Die verwaltungsrechtliche Sicht hatte einen ganz starken Einfluss auf den Aufbau und die Arbeitsweise von Behörden. Numerische Ziele sind dieser Sichtweise aber eher fremd. Aus dieser Tradition heraus haben Behörden oft Schwierigkeiten, Ziele präzise zu formulieren. Fehlen messbare Ziele, kann man sich ein wirksames Projektcontrolling aber nur schwer vorstellen. Dann wird die Luft dünn. Gibt es weitere Ursachen dafür, dass mangelndes Projektmanagement moniert werden muss? Ritter: Mit Sicherheit spielt auch die strenge Linienorganisation der Behörden eine Rolle. Wenn ich einen Mitarbeiter für ein Projekt abziehe, dann fehlt er für die normalen Linienaufgaben seiner Behörde. Eine Funktion namens „Projektmanager“ gibt es in Behörden nicht. Diese Funktion „Projektmanager“ hat es lange Zeit in der Wirtschaft auch nicht gegeben. Ditzen: Es kommt noch ein Punkt hinzu. Nehmen wir an, in einer Behörde gelingt es einem Mitarbeiter, Projekte erfolgreich durchzuführen. Dann wird er befördert - und zwar weg von den Projekten, hinein in die Linie. Er nimmt sein Projektmanagementwissen mit. In der Wirtschaft wird heute noch bemängelt, dass Projektmanager ohne Befugnisse sind. Ähnliches wurde für Projektmanager in Behörden auch beobachtet … Ditzen: Das ist in der Tat ein Problem. Ein Projektmanager, der keine Entscheidungen treffen darf, dem auch Personal und die finanziellen Mittel fehlen - der kann nicht erfolgreich arbeiten. Das bemängeln auch wir. Ist Ihnen ein Anreizprogramm für Projektmanager in Behörden bekannt? Ritter: Diese Idee bewegt uns auch. Es wäre interessant festzustellen, inwieweit sich die Qualität des Projektmanagements beispielsweise durch finanzielle Anreize oder Belohnungen verbessern würde. Wie gehen Sie bei der Prüfung von Projekten und deren Projektmanagement vor? Anzeige 12 REPORT aktuell projekt M A N A G E M E NT 2/ 20 0 6 Ritter: Wir nehmen Einsicht in die Projektakten, vor allem in Zwischenberichte und Entscheidungen. Mit jedem Projektmitarbeiter wird gesprochen. Wie wird das Projektmanagement bewertet? Ditzen: Wir achten darauf, ob wir elementares Projektmanagement vorfinden. Beispielsweise die Zieldefinition, die Planung der Ressourcen, eine Zeitplanung und eine Dokumentation. Was für das Projektmanagement elementar ist - darüber scheiden sich die Geister. Ritter: Aus den Schulungen, die beispielsweise von der Bundesakademie für öffentliche Verwaltung angeboten werden, sind eine Reihe von Standards und Checklisten bekannt, die auch den in den Behörden verbreiteten Projektmanagement-Leitfäden zugrunde liegen. Wir achten bei unseren Prüfungen darauf, ob diese Mindeststandards des Projektmanagements eingehalten wurden. In der Wirtschaft sind häufig Benchmarking-Modelle zur Bewertung des Projektmanagements in Gebrauch. Die GPM hat solche Modelle entwickelt. Würde es Sinn machen, damit auch das Projektmanagement von Behörden zu prüfen? Ditzen: Ich bin mir nicht sicher. … weil man nach verbreiteter Annahme die Wirtschaft nicht mit Behörden vergleichen kann? Ditzen: Das scheint mir nicht der entscheidende Punkt. Mir fällt auf, dass in vielen Benchmarking-Modellen, die der Bewertung von praktiziertem Projektmanagement zugrunde gelegt werden, das Management sehr stark im Vordergrund steht. Bei unseren Prüfungen gehen wir aber von den Ergebnissen aus, insbesondere der Frage, inwieweit wirtschaftlich gearbeitet wurde. Diese Ergebnisse können mit vielen Benchmarking-Modellen nicht verglichen werden. Welche Maßstäbe verwenden Sie stattdessen? Ritter: Jede Behörde benutzt heute in der Regel Leitlinien für ihre Projekte. Wir prüfen, ob die Verwaltung bei ihrem Projektmanagement ihren eigenen Ansprüchen, die sie darin niedergelegt hat, gerecht wird. Uns geht es also nicht darum, den Behörden einen fremden Standard aufzuzwingen. Wir vergleichen gewissermaßen das „Soll“ mit dem „Ist“ - und zwar dem jeweiligen Standard der Behörde entsprechend. Nun kann man die Wirtschaftlichkeit eines Projekts erst nach Abschluss genau ermitteln. Dann aber kann man nichts mehr korrigieren … Ditzen: Ich denke, mit dieser Annahme wird ein falsches Bild gezeichnet. Wir prüfen regelmäßig auch laufende Projekte, können dabei allerdings nur Zwischenentscheidungen betrachten und unsere Empfehlungen formulieren. In das laufende, operative Projektmanagement können und wollen wir nicht eingreifen - das ist Sache der Behörden. Trotzdem nehmen unsere Bemerkungen Einfluss auf laufende Projekte, besonders dann, wenn es sich um längerfristige Projekte handelt. Wissenschaftliche Untersuchungen haben einen Zusammenhang zwischen dem Projekterfolg und der Ausbildung des Projektleiters festgestellt. Für wie wichtig halten Sie die Ausbildung von Projektleitern? Ritter: Wir halten eine Einführung der Projektmanager in die Grundlagen des Projektmanagements für unbedingt notwendig. Das Thema wird in der Ausbildung für die Verwaltung bisher zu wenig berücksichtigt. Entscheidend aber ist, dass die Ausbildung auf die Praxis bezogen wird. Nur: Ich warne auch davor, die Ausbildung allein auf Projektmanagement zu fokussieren. Projektmanagement ist nach unserer Betrachtung nur ein Baustein, die Verwaltung wirtschaftlich zu gestalten. Prozessmanagement, Wissensmanagement und Qualitätsmanagement sind weitere Bausteine, die ebenfalls Potenzial bieten. Bei aller Diskussion um das Thema Projektmanagement dürfen wir den Fokus nicht zu sehr darauf verengen. Seitens der Anbieter von Projektmanagement-Seminaren wurde beobachtet, dass sich immer weniger Teilnehmer aus Behörden ausbilden lassen. Ritter: Den Eindruck können wir so nicht teilen. Die Bundesakademie für öffentliche Verwaltung bietet seit geraumer Zeit Seminare an, und sie werden gut besucht. Hinzu kommt, dass vor allem größere Behörden Kompetenzzentren für komplette Projektbereiche bilden, beispielsweise bei E-Government-Projekten und in der Finanzverwaltung. So werden viele Aufgaben intern bearbeitet, ohne dass sie nach außen dringen. Nach dem Regierungsumzug hat der Bundesrechnungshof in Bonn das ehemalige „Auswärtige Amt“ bezogen. Bis zum Jahr 2000 war der Bundesrechnungshof in Frankfurt/ Main beheimatet. 13 projekt M A N A G E M E NT 2/ 20 0 6 aktuell Rechnungshöfe, so will es das Gesetz, prüfen die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes und der Länder. Für den Bund ist der Bundesrechnungshof zuständig. Seine Neutralität und Unabhängigkeit sind im Grundgesetz garantiert. Mit derzeit rund 1.500 Mitarbeitern am Hauptsitz Bonn sowie an neun Außenstellen prüft er in 49 Prüfungsgebieten. Eine Besonderheit: Im Bundesrechnungshof werden Entscheidungen in Kollegien getroffen. Bis zu drei Prüfungsbeamte arbeiten zusammen; kommt dieses Kollegium nicht zu einem einvernehmlichen Abschluss, kann der jeweilige Abteilungssenat oder der Große Senat hinzutreten. Die Geschichte der Rechnungshöfe reicht fast dreihundert Jahre zurück. Der preußische König Friedrich Wilhelm I. rief 1714 eine „General-Rechen-Kammer“ zusammen, ein eigenständiges, von der Verwaltung unabhängiges Prüfungsorgan. Zunächst in Berlin ansässig siedelte es 1818 nach Potsdam um. Damals bereits gehörte es zu den Aufgaben der Kammer, neben der Prüfung auch zu beraten. Heute nimmt der Bundestag die Beratung des Bundesrechnungshofs bei Entscheidungen über finanziell bedeutsame Fragen und Projekte in Anspruch. So hat der Bundesrechnungshof beispielsweise bei der Einführung der LKW-Maut, bei der Beschaffung des Großraumtransportflugzeugs Airbus A 400 M, bei der Machbarkeitsstudie für Magnetschnellbahnstrecken in Bayern und Nordrhein-Westfalen sowie beim Ausbau der Schienenwege durch den Bund beraten. Im Herbst stellt der Präsident des Bundesrechnungshofs (derzeit Professor Dieter Engels) seinen Bericht für das vorangegangene Haushaltsjahr der Öffentlichkeit vor. Was viele nicht wissen: Rund zwei Jahre später gibt der Bundesrechnungshof in seinem so genannten Ergebnisbericht bekannt, ob und wie seine Bemerkungen in der parlamentarischen Beratung aufgegriffen und in die Praxis umgesetzt wurden. Bundesrechnungshof berät auch zu Großprojekten